राजनीति र प्रशासनको अन्तरसम्बन्धको बारेमा रोचक समीक्षा

सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नागरिकको जनमत लिएर ‘राज्य हाँक्न’ आएका निर्वाचित ‘इलेक्टेड’ अधिकारीहरू र तिनै जनताको बीचबाट ‘प्रशासन चलाउन’ प्रतिस्पर्धा गरेर आएका ‘सेलेक्टेड’ अधिकारीबीचको अन्तरसम्बन्ध केकस्तो रहनुपर्ने हो ? भन्ने बारेमा प्राज्ञिक बहसहरू विगतदेखि नै समय समयमा हुने गरेका छन् । नेपालको राजनीतिक शासन प्रणाली र प्रशासन प्रणाली दुवै मोटामोटी रूपमा भारतीय, बेलायती तथा अमेरिकी सिद्धान्त र दर्शनको बढी अनुसरण गरिएको पाइन्छ । तिनै मुलुकका दर्शन र तिनै देशले गरेको अभ्यासहरूको अध्ययन गर्दा राजनीति र प्रशासन भिन्न कुरा हुन् भन्ने तर्क मात्र होइन, यिनीहरूमा भिन्नता छुट्याउनु उपयुक्त होइन भन्ने दुवै बौद्धिक मत रहेको छन् । उल्लिखित दुवै दृष्टिकोण ‘स्कुल अफ थट’मा गरिएको बहस र वकालतको अध्ययन गर्दा तिनीहरूमा रोचक तर्क र तथ्य अगाडि सारिएको पाइन्छ।

क. राजनीति र प्रशासन भिन्नभिन्न विषय हुन्

दोस्रो विश्वयुद्धपूर्वको सार्वजनिक प्रशासनको इतिहासको अध्ययन गर्दा राजनीति र प्रशासनलाई दिविभाजन गरी सीमारेखा कोर्नुपर्दछ भन्ने मतका पछाडि निम्न तर्क रहेका छन् :

कार्यक्षेत्र नै फरक :

राजनीतिको काम नीति बनाउने र कानुन निर्माण गर्ने तथा प्रशासनको काम ती दुवैका कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवारी भएकाले यिनीहरूबीच सीमारेखा कोर्न सकिन्छ । बेग्लाबेग्लै जिम्मेवारी भएपछि दुवैलाई आआफ्नो क्षेत्रमा मौलिक सीप, कला, चरित्र, क्षमता, गुण तथा क्षमता विकास रणनीतिको आवश्यकता पर्दछ भन्ने मत रहेको थियो ।

लुट प्रणालीबाट उन्मुक्ति : बेलायतमा सांसदका भाइभारदारले मात्र प्रशासनका राम्रा र ठूला भनिने पदहरूमा अवसर पाउने ‘संरक्षणवाद’ तथा अमेरिकामा निर्वाचित राष्ट्रपतिका पार्टीका मान्छेहरूले मात्र जागिर पाउने ‘स्पोइल सिस्टम’ थियो । केही हिंसात्मक घटनासहितको सिकाइले बेलायत र अमेरिकामा ‘नर्थ ट्राभेलियन प्रतिवेदन र पेनडल्टन एक्ट’ आदिको निर्माणबाट बनेका नीतिगत र कानुनी प्रबन्धको व्यवस्थाले प्रशासनलाई र राजनीतिलाई फरक तुल्याउन र प्रशासनमा योग्यता प्रणाली लागू गर्न बल पुगेको थियो ।

शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त : नीति तथा कानुन बनाउने काम राजनीतिज्ञको कार्यान्वयन गर्ने कार्य प्रशासनको भएको र यी दुवै कामको प्रकृति हेरेर प्रशासनलाई छुट्टै अंग मानी सोअनुसार शक्ति हस्तान्तरण, नीति र कानुनबाट व्यवस्थित र सञ्चालित गर्नुपर्छ भन्ने सिद्धान्तको वकालत गरिएको थियो ।

सुशासनका सिद्धान्त तथा सूचकमा सुधार गरी स्तरोन्नति गर्नका लागि राजनीति र प्रशासनको सहकार्य आवश्यक देखिन्छ

बेग्लै शैक्षिक विधा :

सार्वजनिक प्रशासनको विषय छुट्टै भएपछि यसको प्राज्ञिक र बौद्धिक बहस तथा पठनपाठनका लागि छुट्टै अध्ययन गर्नुपर्ने शैक्षिक विधाको रूपमा प्रवेश गर्ने र प्राथमिकता पाउन थाल्यो । विल्ड्रो विल्सनले प्रशासनको अध्ययन नामको शीर्षकमा लेखेको सन् १८८७ को ‘पोल्टिक्स एडमिनिस्ट्रेसन डिक्टोनोमी’ नामको लेखले प्रशासन र राजनीतिको द्विविभाजनसम्बन्धी विचारलाई ठोस रूपमा अगाडि ल्याएको थियो । ‘राजनीतिले नीति र कानुन निर्माण गर्ने तथा प्रशासनले त्यसको वैज्ञानिक र व्यवस्थित रूपले कार्यान्वयन गर्ने काम हो । साथै, प्रशासन एक व्यवसायको क्षेत्र रहेकाले यो राजनीतिक दौडधूप र विवादबाट टाडा रहुने हुनुपर्छ । राजनीतिको खास भाग वा क्षेत्रभन्दा प्रशासनको क्षेत्र बाहिर रहने र प्रशासनिक प्रश्नहरू राजनीतिक प्रश्न होइनन्’ भन्ने भनाइ उनको लेखमा उल्लिखित थियो ।

पारस्पारिक बेवास्ता : राजनीति र प्रशासनको तुलनात्मक अध्ययनमा दुवैले एकीकृत रूपले अध्ययन गर्ने कार्यसमेत हुन छाड्यो । राजनीतिका विभिन्न प्राज्ञिक बहसमा सार्वजनिक प्रशासनको विषयलाई त्यति महŒवपूर्ण रूपले स्थानसमेत दिइएन ।

म्याक्सवेबरको कर्मचारीतन्त्र : कर्मचारीतन्त्रका व्याख्याकार म्याक्सवेबरले समाजलाई परम्परागत समाज, असाधारण व्यक्तित्वमा आधारित समाज र कानुन तथा विवेकमा आधारित समाज भनी तीन प्रकारले व्याख्या गर्दै पछिल्लो समाजमा रहने कर्मचारीतन्त्रको विशेषता उल्लेख गरी आदर्श समाजको मानक प्रदान गरेका थिए । यसअन्तर्गत कर्मचारीतन्त्रको विशेषतामा निश्चित अधिकार र शक्ति भएको, पदसोपानयुक्त, विधिको शासनमा आधारित, पारिश्रमिक पाउने, योग्यताप्रणालीबाट छनोट हुने, काममा विशिष्टता तथा वृत्ति विकासको प्रणाली भएको र मूलतः कार्यालयको काममा व्यक्तिगत चाहनाको न्यूनता हुने विषय उल्लेख भएकाले यी विषयले कर्मचारीतन्त्र वा प्रशासन राजनीतिभन्दा फरक हुन् भन्ने तत्कालीन मतलाई थप बल पुगेको थियो ।

गैरप्रजातान्त्रिक शासन : यस प्रकारका शासनमा निरंकुश शासकको शासन लम्ब्याउने र कर्मचारीले आफ्नो प्रतिष्ठा निरंकुशतामा बढी हुन्छ भन्ने गर्भित स्वार्थले गर्दा राजनीति र प्रशासनलाई फरक छुट्याउने कोसिस भएको थियो ।

ख. राजनीति र प्रशासन फरक होइनन्

फरक छुट्याउनु नै भ्रम : राजनीति र प्रशासनका बीच फरक छुट्याउन खोज्नु केही प्राज्ञ र विद्वान्को बौद्धिक विलासिता, कर्मचारीहरूलाई आफ्नो हैकम र प्रतिष्ठा गुम्छ भन्ने डर तथा दुवैतर्फका अतिवादीहरूको विचारले फरक छुट्याउने कोसिस गरेका हुन् भन्ने विकास प्रशासनका अभियन्ता फ्रेड रिग्सलगायतको मत रहेको छ ।

शक्ति पृथकीकरणको आवश्यकता छैनः

प्रशासनको काम भनेको सार्वभौमसत्ता सम्पन्न नागरिकको मतद्वारा छनोट भई आएको चालू वैधानिक सरकारलाई सेवा पु-याउनु ‘सर्भिङ द गभर्मेन्ट अफ द डे’ हो । कार्यशैलीमा स्वधर्म पालना गर्नुपर्ने प्रशासनलाई राजनीतिवाट ‘अंशसरी’ छुट्टै अधिकार दिनुलिनु असम्भव, अनावश्यक र अनुपयुक्त हुन्छ ।

विकास प्रशासन : विकास प्रशासन भनेको विकास कार्यको व्यवस्थापन तथा सोमा संलग्न जनशक्तिको क्षमता बढाउनु हो । जनताका विकासका चाहना र प्राथमिकताको चयन, छनोट, प्राथमिकीकरण, कार्यान्वयनको नीति तर्जुमा, बजेट विनियोजन, संस्थागत प्रबन्ध तथा कार्यान्वयन योजना आदिका कार्य प्रशासनले राजनीति सँगसँगै गर्नुपर्दछ । यी कार्यको निर्णयका हरेक चरणमा राजनीतिसँग हातेमालो गर्नुपर्ने प्रशासन कहिले र कसरी राजनीतिदेखि अलग हुन सक्ला र ?

नीति तर्जुमा र कार्यान्वयनमा सँगसँगै : नीति निर्माणको विषय जटिल तथा प्राविधिक प्रकृतिको विषय हुँदा राजनीतिले मात्रै एक्लै यस विषयलाई टुंग्याउन सम्भव हुँदैन । नीति निर्माणका लागि राजनीतिलाई प्रशासनको जति आवश्यकता हुन्छ, त्योभन्दा बढी नीति कार्यान्वयनका लागि प्रशासनलाई राजनीतिको सहयोग, सहजीकरण र संरचनाको आवश्यक पर्दछ ।

नयाँ सार्वजनिक प्रशासनको अवधारणा : खासगरी सन् ६० को उत्तरार्धबाट सुरु भएको नयाँ सार्वजनिक प्रशासनको अवधारणाले अंगीकार गरेको मानवअधिकार, सामाजिक न्याय र समता, प्रशासनमा विवेकशीलता तथा प्रशासनको व्यक्तिगत मूल्यले नीतिमा पार्ने प्रभावजस्ता विषयले प्रशासनलाई शास्त्रीय तथा यान्त्रिकभन्दा राजनीतिक प्रकृतिको चरित्र माग गरेको पाइन्छ ।

समावेशिता : नीति निर्माण तहमा सामाजिक वञ्चितीकरणमा परेको वर्ग, समुदाय र लिंगको प्रतिनिधित्व प्रशासनमा समेत आवश्यक छ भन्ने मान्यतासहित आएको प्रतिनिधिमूलक निजामती सेवाको अवधारणाले पनि प्रशासनलाई राजनीति वा नीति निर्माणको कार्यक्षेत्रमा आबद्ध गरेको छ ।

नीति निर्माणका लागि राजनीतिलाई प्रशासनको जति आवश्यकता हुन्छ, त्योभन्दा बढी नीति कार्यान्वयनका लागि प्रशासनलाई राजनीतिको सहयोग, सहजीकरण र संरचनाको आवश्यक पर्दछ

ग. फेरि भिन्नताको बहस

सन् १९८० को दशकमा प्रशासन ‘ब्यूरोक्रेसी’को विकल्पको रूपमा आएको समेतका नयाँ दक्षिणपन्थी आन्दोलन ‘न्यु राइट मुभमेन्ट’ले तथा सन् १९९० को दशकमा विकास भएको नयाँ सार्वजनिक व्यवस्थापनको सिद्धान्तले नतिजामुखी, समुदायमुखी, बजारमुखी तथा मितव्ययी, विकेन्द्रित, सहजकारी सरकारको परिकल्पना गरेको थियो । यी दुवै अवधारणा अगाडि आउँदा प्रशासनलाई नीति निर्माणबाट अलग गरी नीति कार्यान्वयनको भूमिका ‘लेटस् म्यानेजर म्यानेज’तर्फ उन्मुख गराउनुपर्दछ भन्ने तर्क अगाडि सारियो ।

घ. थप फड्को

पार्टी होइन, पोलिसी पोल्टिक्स : नीति निर्माण तथा कार्यान्वयनमा प्रशासनलाई प्रयोग गर्दा दलीय हस्तक्षेप ‘पार्टिजन’लाई कम गर्ने बरु नीति बहसलाई स्थान दिनुपर्दछ भन्ने अवधाराणा विकास भएको छ । नीति र प्रशासनको अन्तरसम्बन्ध तथा राजनीति र प्रशासनबीचको अन्तरसम्बन्ध बेग्लाबेग्लै अवधाराणा हुन् भन्ने कुरालाई साबिकका बहसमा समीक्षा गर्दा हेक्का राख्नुपर्दछ भन्ने मत पछिल्ला केही प्रशासनविद्ले राखेका छन् । यहाँ के भन्न सकिन्छ भने राजनीति र प्रशासन विभाजन आवश्यक छ भन्ने कुरामा सहमत हुन सकिन्छ तर नीति कार्य र प्रशासनबीच विभाजन गर्नुपर्छ भन्ने कुरामा सहमत हुन सकिँदैन ।’

सुशासन तथा सहशासन : प्रतिबद्ध तथा तटस्थ प्रशासनलगायत सुशासनका सिद्धान्तहरू तथा सूचकहरूमा सुधार गरी स्तरोन्नति गर्नका लागि राजनीति र प्रशासनको सहकार्य आवश्यक देखिन्छ । अर्कोतर्फ शासनमा सहशासन को–गभर्नेन्सको अवधारणाअन्तर्गत सहनिर्माण र सहउत्पादनका नीतिहरू आएका छन् । बहुनीति निर्माताको अवधारणाअनुसार सरकारी नीति निर्माणमा धेरै सरोकारवालालाई समावेश गर्नुपर्ने युगमा प्रशासन त नीति निर्माणका लागि झन् प्रमुख पात्र हो भन्ने कुरालाई राजनीतिले नबुझ्ने कुरा भएन ।

परिपूरक र परिपोषित अन्तरसम्बन्ध : हिजोआजका बहसमा प्रशासन र राजनीतिको सम्बन्ध अन्योन्याश्रित, परिपूरक र परिपोषित ‘कम्प्लिमेन्टरी’ हुनुपर्ने तर्कसमेत आएका छन् । प्रशासनलाई कार्य भूमिका दिने र प्रशासनको वैधानिकता प्रदान गर्ने कार्य राजनीति भएकाले यो राजनीतिकै प्रमुख अंग हो भन्ने कुरामा कुनै विवाद रहेन । साथै राजनीतिलाई आर्थिक, सामाजिक आदि स्वरूपका संकट आएको समयमा प्रशासनले मद्दत पु¥याउने हुँदा यिनीहरूको सहकार्यलाई नागरिक हितमा जायज मान्नुपर्दछ ।

‘विल्सन’ले परिस्थितिअनुसार लेखेका हुन् :

तत्कालीन समयको परिस्थितिमा देखिएको नमीठो वातावरणको पृष्ठभूमिमा नीति निर्माण वा राजनीतिबाट प्रशासनमा हस्तक्षेप नहोस् भन्ने भावना विल्सनलगायतका लेखकको मनमा रहेको कारण नै पोल्टिक्स एडमिन्स्ट्रेटिभ डिक्टोनोमीको अवधाराणा आएको हुनुपर्दछ ।

ङ. नेपालको अवस्था

पछिल्लो बहसतर्फ उन्मुख : नेपालको राजनीतिक तथा प्रशासनिक इतिहासको अध्ययन गर्दा पनि माथिका मूल दुई अवधाराणाकै वरिपरि छलफल र विचार विमर्श भएको भए तापनि मूलतः पछिल्लो बहसलाई नै कार्यान्वयनमा ल्याउने नीति र कानुन तर्जुमा भएको पाइन्छ ।

सहविजयी भावना : नेपालको राजनीति र प्रशासनमा २०४६ साल ’roundबाट आआफ्नो सेवामा प्रवेश गरेका राजनीतिक नेतृत्व र प्रशासनिक नेतृत्व रहेको छ । यी दुवै संस्थामा मध्यमवर्गका मूल्य बोकेर आएको जनशक्ति रहेको छ । यिनीहरूले राजनीति र प्रशासनको सीमा र सानिध्यताको विषयमा जानाकारी राख्नुका साथै राज्यका सवै दायित्व पूरा गर्न सहविजयीको भावना राखेको अवस्था छ ।

प्रशासन सुधारका प्रतिवेदनमा स्पष्टता : सुशासन ऐन नियमलगायत अन्य प्रशासनिक सेवा ऐन नियममा भएको व्यवस्था तथा समय समयमा प्रशासन सुधार आयोगबाट जारी भएका सुधारका कार्य योजनाले नेपालमा राजनीति र प्रशासनका सीमा र सहकार्यलाई व्यवस्थित र स्पष्ट गरेको पाइन्छ । सुझावअनुसार प्रशासनमा कार्यसम्पादन करारलाई अगाडि बढाइएको छ ।

स्थानीय तहमा थप हातेमालो : नेपालको संविधान तथा स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन आदिका कारण नीति निर्माण र त्यसको कार्यान्वयनमा स्थानीय तहका जनप्रतिनिधि र प्रशासनको जस्तो घुलनशीलता माथिका तहमाभन्दा बढी देखिन्छ ।

केही चुनौती : निर्वाचित सरकारको नीति र प्रतिबद्धतालाई सक्षमता साथ कार्यान्वयनको जिम्मा लिने प्रशासनले आफ्नो भूमिका र मौलिक सिद्धान्तअनुसार कार्य गर्दा नीति नेतृत्व र प्रशासनकाबीच केही थप चुनौती देखिएको छ । खासगरी नीति निर्माणलगायतका कार्यमा सहकार्यको यात्रा अगाडि बढाउँदा दुवैले एक अर्काका सीमा र विषय बुझ्ने संवेगात्मक सुझबुझ ’इमोसनल इन्टेलिजेन्सका विषयमा, स्वच्छता, तटस्थता र प्रतिबद्धतामा, ट्रेड युनियनको अभ्यासमा तथा दैनिक प्रशासनमा हुने दलीय हस्तक्षेपलगायतका प्रशासनका स्वधर्मका विषयमा पारस्पारिक प्रश्न तथा गुनासा उठेका छन् ।

अतः प्रशासन र राजनीति वा नीतिबीचको सम्बन्धलाई सीमारेखा कोरेर पर धकल्ने तथा सबै कुरामा लसपस गराउने दुवै अतिवादका अवधारणालाई दुवैले अस्वीकार्य गरी यिनीहरू एकै सिक्काका दुई पाटा हुन् भन्ने मान्यता राखी सम्यक दृष्टिकोणका साथ जनसेवा र राष्ट्र निर्माणमा अगाडि बढ्नु आजको आवश्यकता हो ।

कुमार राउत/ राजधानी दैनिक